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立法保障农地承包权

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习近平总书记在十九大报告中宣布，农村第二轮土地承包到期后再延长30年。近日，提交至全国人大常委会初审的《土地承包法修正案（草案）》，也进一步以法律的形式明确，要依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变，为给予农民稳定的土地承包经营预期，耕地承包期届满后再延长30年。值得注意的是，草案还同时明确了农地三权分置、维护进城务工和落户农民的土地承包权益。

现行农地制度定型于改革开放之初，农地分为集体所有权和集体成员承包经营权，随后确立土地承包关系长期不变（15年），在第二轮承包期时又延长到30年不变。这时期的农民有两个特征：第一，流动性较小，长期在农村的一个地区耕作；第二，耕作产出是家庭收入的最重要来源。农民既是一种身份，也是一种职业。只有集体内农民这一身份才能承包土地，作为职业农民来经营耕作土地。

随着城市化的推进，农地制度面临的环境发生重大变化。首先是农民的身份与职业开始分离，农民进城务工，人数已超过2.7亿人，他们不再从事耕作，因其身份承包的土地只能委托他人经营。据官方统计，农村已有30%以上的承包农户在流转经营权。其次，耕作产出的收入占农民收入的比重持续下降，单靠承包土地的耕作产出已经无法养活农民。农地研究专家刘守英认为农地经济重要性下降以后，承包农户持有土地的观念（安全性）越来越强于其收入功能。

在两权分置的制度里，承包经营是农民身份独有的权利，非该集体的机构和个人无权承包经营土地。承包人之外的土地经营者没有权利保障，土地耕作就会利益短期化，经营者倾向利用化肥、农药等提高产出，不利于土壤保护和粮食品质的提高。这种状态也阻碍了农业资本下乡，农业生产无法规模化，不利于技术进步和效率提升。

草案明确农地三权分置，将承包经营权进一步分置为农村集体成员的承包权与具体耕作者的经营权，扩展了农民的权利。农民可以将土地经营权流转获得地租。这也保护了耕作者的权利，让其有稳定经营的预期，放心进行长期投资。长远来看，非本集体的经营主体可以获得多个承包人的土地经营权，进行规模化经营，有利于农业生产的效率提升。

我们还可以看到，现有的农地承包权设计，正在从基于农民身份的福利配济转向财产权利保障。这次的草案明确要维护进城务工农民的土地承包经营权，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件，由农民选择是否保留土地承包经营权，而不代替农民选择，支持引导其按照国家有关规定转让土地承包权益，这是显著的进步。

十九大报告关于土地承包到期再延长30年的表述，给广大农民吃了一颗定心丸。这次草案以法律的形式落实报告的精神，可以说是进一步明确了农民承包权益，眼光长远。而草案维护进城务工和落户农民的土地承包权益，则更是考虑到了城乡人口结构变革相对漫长、农民进城务工、落户的情况复杂等实际情况，显得相当务实，顺应时代变革。